政府職能轉移中社會組織預期從屬行為的作用悖論研究
更新時間：2024-11-04 11:35:58作者：佚名
關于作者
高虹
中國政法大學政治與公共管理學院副教授、中國政府改革與發展研究中心研究員
王艷
中國政法大學政治與公共管理學院博士
01
概括
政府職能轉移旨在將不適合其履行的職能橫向轉移給社會，從而推動政府職能轉變和社會自治，最終實現國家與社會的良性互動和共同治理。但隨著職能轉移的深入，實踐中也出現了與改革預期相背離的現象，即社會組織對政府的預期服從。這種行為主要表現在社會組織動力、組織嵌入性、資源依賴性的弱化。預期服從造成了政府職能轉移的三個悖論：動力弱化與社會組織培育的悖論、組織嵌入與政府自我革命的悖論、資源依賴與職能轉移內容失衡的悖論。爭論。判斷預期服從是促進還是阻礙職能轉移，取決于改革不同階段的目標。預期從屬可以促進政府職能轉移初期目標的實現，但會阻礙職能轉移中期目標的實現，最終造成國家與社會的關系走向不確定。
02
關鍵詞
政府職能的轉移；預期的從屬關系；社會組織
文本
一、現象與問題：預期從屬命題
黨的十八大以來，各級政府及其部門把政府職能轉變作為行政體制改革的核心內容，沿著簡政放權、轉移整合、放管結合的路徑深入推進。和加強。政府職能能否順利轉出、接管、到位，決定了這次改革的成敗。社會組織作為政府職能轉移的關鍵環節，有效承擔政府職能至關重要。事實上，很多研究都關注社會組織在功能傳承中的角色定位和運作能力。學者認為，政府職能轉移為社會組織的發展提供了必要的資源和生存空間，有利于推動國家與社會的關系走向“參與成長”、“國家與社會相互賦能”的良性互動。社會”狀態。
但隨著政府職能轉變的深入，實踐中出現了與改革預期相悖的現象。即社會組織往往存在積極依附政府而暫時擱置追求獨立或自治的心理狀態。 ，導致雙方沒有形成既相互獨立又相互支持合作的良性互動關系。例如，即使在政社分離的背景下，社會組織仍然認為能否招募到有政府工作經歷的人才對于組織的發展至關重要。他們主觀上希望招募退休政府人員（甚至更傾向于任職）。政府人員）擔任或兼任某些管理職務，為組織帶來更多的發展機會；其他社會組織將積極調整組織職能和業務范圍，適應政府職能轉移的需要。這種依附心理直接影響社會組織在接管功能轉移過程中的行為策略。本文用“預期從屬”來概括這種心理所引發的組織行為。
所謂社會組織的預期從屬性，是指社會組織傾向于實施其認為會得到政府或其他權力組織認可的政策，或者迎合某些權力組織的偏好，從而獲得更大的優惠。這些權力組織。積極響應，獲得更多資源和支持。 “在政府職能轉移的背景下，預期服從主要表現為三個方面：一是動力減弱，即社會組織區別于其他權力主體（如政府、市場）的追求。社會組織的組織屬性和功能屬性被弱化，社會組織的行為出發點是為了迎合政府的需要，其功能設置也傾向于提供公共性。政府需要提供而無法提供的服務，或者解決政府需要解決而不能或不愿意解決的社會問題。協助政府承擔控制社會公共服務提供的職能，或解決組織法律合法性不足的問題。組織嵌入可以有多種形式，例如聘請退休政府官員擔任組織中的關鍵管理職位網校頭條，從而在人事層面與政府建立一些非正式的聯系；或主動尋求成為政府部門的掛靠單位或直接管理部門并與政府建立正式的組織聯系。三是資源依賴。在行政主導的政府與社會關系模式下，政府控制著社會組織生存和發展的兩個關鍵要素，即制度空間和組織資源。
這迫使社會組織在心理和實踐層面上主動尋求政府的支持。一些組織甚至改變定位，承接政府轉移的項目和職能。例如，廣東省H組織剛成立時，就將其組織發展定位為政府與企業或其他社會組織之間的“智庫”。但在現實生活中，為了獲得政府支持，它承擔了大量與智庫無關的職責。評估項目在現實生活中很常見。一些學者關注社會組織與政府互動中的預期從屬行為。他們將這種行為視為社會組織為應對制度環境約束而積極采取的生存策略。一般來說，制度環境和利己邏輯是社會組織預期從屬行為的主要原因。學者唐文宇指出，在職能轉移過程中，政府往往“明確支持能夠承擔政府公共服務職能、為社會提供公共服務的社會組織，而忽視具有利益表達功能的社會組織”。這種功能選擇塑造了“選擇性支持”的制度環境，無形中影響著社會組織的功能發展。此外，在不對稱的資源依賴關系下，社會組織為了獲取組織生存和發展所需的資源，會主動服從和依賴政府。其次，利己邏輯支配著社會組織，通過預期的從屬關系來換取組織生存所需的制度空間和資源。學者普遍認為，在政府控制下，社會組織并不是被動的，而是在自身利益邏輯的驅動下，采取“合作”、“應嵌入、響應”、“去政治自治”等一系列行動策略。 ”、自我限制、主動調整組織理念等，以實現組織的最大發展。通過預期服從，社會組織實現了“以政府期望的方式發揮政府期望的作用”。雖然它們的存在和發展得到了政府的支持，但這造成了組織自主權的失衡。就此而言，社會組織所擁有的自主權始終是有限的，是一種“壓縮公共利益表達功能的提供公共服務的自主權”。因此，社會組織的自主權并沒有通過接管政府移交的職能而得到提高，社會的公共領域也遠未形成。
綜合上述文獻回顧可以看出，現有研究關注社會組織預期從屬行為的生成邏輯及其對社會組織自治的影響。然而，預期從屬行為對政府尤其是政府職能轉移的影響卻被忽視了。由于預期服從行為是政府與社會互動的產物，在當前政府職能轉變的背景下，有必要關注這種行為對政府職能轉移的影響，更具有理論意義。和現實意義。鑒于此，本文的核心問題是政府職能轉移過程中社會組織的預期從屬行為會對政府職能轉移產生怎樣的影響？如何理解這種影響？預期的從屬關系是促進還是阻礙政府職能的轉移？本文的中心命題是：在政府職能轉移中，預期服從成為社會組織謀求組織生存和發展的行為策略，并因其職能的復雜性和長期性而發揮著矛盾的作用。轉移改革。一方面，預期服從是威權行政文化的產物，在改革初期能夠有效促進政府職能轉移；另一方面，預期的從屬地位暫時擱置了自治或獨立，從而導致社會自治的削弱。 ，進而影響政府職能轉移的效果。
二、政府職能轉移中的預期從屬悖論
預期從屬實際上是社會組織為實現組織最大發展而采取的一種具有政治智慧的生存策略。動力弱化、組織嵌入、資源依賴三種從屬行為不僅沒有跨越政府劃定的“紅線”，反而給社會組織帶來了發展所需的資源和制度空間。然而，社會組織的預期從屬行為卻給政府職能轉移帶來了意想不到的后果。為此，本節重點分析政府職能轉移過程中預期從屬的三個角色悖論。
（一）動力弱化與社會組織培育的悖論
目前，“我國社會制度的發展水平還不足以支撐社會組織全面承擔政府職能”。因此，培育和發展社會組織就顯得尤為重要，因為相對成熟的社會制度是政府職能順利轉移的前提和基礎。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“公共服務和適合社會組織解決的事項由社會組織承擔”的改革原則并要求推動社會組織參與公共事務。管理和公共服務提供。但在實際運作過程中，“與政府關系越好，越有可能接管政府職能”的客觀現實驅使社會組織主動采取對政府的預期服從行為。這就導致了兩個矛盾的現象：一是社會組織基于滿足政府職能轉移的需要而組織自己的行為，客觀上增加了職能轉移的承擔者數量，在一定程度上促進了政府職能轉移。其次，社會組織通過接管政府職能，確實可以為自身發展注入資金、技術、人才等資源要素。然而，社會組織追求自治的動力逐漸減弱，其自治能力無法得到質的提升，這在一定程度上阻礙了社會組織的培育和發展，進而影響政府職能轉移的有效性。
社會組織積極迎合政府職能轉移的目的，就是要取信于政府，帶頭承接政府職能轉移。這客觀上增加了職能承接市場的競爭力，政府可以擇優承接職能，從而使政府受益。職能轉移。一般來說，政府對社會組織的信任可以促進職能轉移，而信任的基礎依賴于社會組織與政府良好的互動關系。如果政府與社會組織之間的權力關系較強，政府對社會組織的信任度也會較高，政府轉移職能的意愿也會相應增強。但現階段，“政府對社會組織仍普遍持警惕和懷疑態度，（政府）更傾向于控制和引導（社會組織）而不是鼓勵和合作。”在此背景下，社會組織只能弱化對自主性的追求，并主動選擇性地發展其組織職能，“自覺壓縮公共利益表達功能，聚焦公共服務功能”，才能獲得政府的信任。 ，從而增加了承接政府轉移職能的可能性。研究表明，社會組織發起設立的方式、現任黨政領導是否兼職、是否有政府批準設立等，都與社會組織承擔轉移項目的數量直接相關。功能。因此，社會組織的預期從屬行為有利于增加政府對社會組織的信任，從而促進職能轉移。
然而，政府職能轉移不僅僅是職能的交接和置換。提高社會組織的自治權和自治權也是改革的目標。 “政府職能轉變的關鍵是在公平、透明的競爭機制下培育成熟、獨立的社會組織。”因此，在實踐中，政府通過推進行政與社會分開改革、加大對社會組織的支持力度，為社會組織讓路。轉變發展空間、提供發展資源，從而增強社會組織的代表功能、服務功能、自律功能等。然而，在實際操作中，卻出現了一個奇怪的現象。盡管社會組織在人員任用、組織運作等方面擁有越來越多的自主權，但他們并沒有迫切、也不愿意脫離政府、單獨成立組織的傾向。一旦社會組織追求自治的動力減弱，組織就會更加習慣甚至依賴政府的支持和干預。隨著外部干預排擠內部動力，社會組織的自主性和合作能力將會下降，進而強化社會組織對權力體系的依賴。歸根結底，社會組織不愿意也不可能自主地解決公共問題。正如托克維爾所說，“公共當局越多地取代結社的地位，私人就越不愿意聯合起來，反而越會依賴公共當局的協助。這種因果關系將不斷循環下去。”對此，社會組織的作用預計，從屬行為會削弱組織追求自治和自我治理能力的動力，在一定程度上阻礙培育社會組織改革目標的實現，并從長遠來看運行簡述政府文化職能的主要內容，會影響政府職能轉移的效果。
（二）組織嵌入與政府自我革命的悖論
組織嵌入性作為期望歸屬的重要表現，主要體現為社會組織在組織、人員等方面與政府建立密切聯系的傾向，意圖納入行政體系，成為社會組織的一部分。政府的附屬機構。但按照《國務院機構改革和職能轉變方案》“逐步推動行業協會商會與行政機關脫鉤，加強行業自律”的改革要求，需要理順行業協會商會與行政機關脫鉤，加強行業自律。理順政府與社會的關系，劃清政府與社會的界限，推動組織去行政化。文化改革是政府職能轉變的重要目標。因此，組織嵌入性在政府職能轉移過程中也產生了兩個相互矛盾的結果：第一，組織嵌入性使得政府可以繼續以熟悉的官僚方式轉移政府職能，而不必擔心職能轉移的問題。失控。從這個角度來看，組織嵌入確實可以提高職能轉移的效率，拓展職能轉移的內容。其次，組織嵌入在一定程度上會加劇行政權力對社會自治領域的侵蝕，無形中延伸了行政組織的邊界，這不符合去行政化改革的初衷。
組織嵌入無疑是社會組織尋求與政府建立合作關系最有效、最直接的方式。事實上，在國家與社會不斷分離的同時，國家與社會的新結合正在迅速出現，許多社會組織正在積極尋求納入國家行政體系。對于政府發起或設立的社會組織來說，自誕生之日起就是行政體制的延伸。他們自然地被吸收到行政架構中，并受到行政體系的保護。對于自下而上產生的社會組織來說，為了彌補其法律合法性的不足，它們會通過掛靠或邀請政府官員任職的方式積極融入國家行政體系。顧新教授在分析中國社會團體調查數據庫時發現，近三分之二的行業協會認為應該隸屬于工商主管單位。組織嵌入無疑拉近了社會組織與政府之間的權力關系，塑造了政府與社會組織之間的官僚或準官僚組織結構。對于政府來說，與合同外包相比，通過層級組織方式轉移職能具有可控性更高、問責更容易、交易成本更低等優點。因此，政府可以主動向社會組織轉移部分職能。熊。就此而言，組織嵌入確實可以在一定程度上促進政府職能轉移。
但也有學者觀察到，嵌入行政體系的社會組織并不一定能夠成功承擔政府職能，因為在實踐中往往受到主管部門的阻撓。 “即使政府職能能夠順利轉移，在隸屬體制下，也很難保證處于弱勢的社會組織不受到主管部門的干預。”此外，組織嵌入進一步模糊了政府與社會組織的界限，這與政府職能轉移不相適應。這與政府自我革命的意義相矛盾。按照政府職能轉變中簡政放權、政社分開的目標和要求，淡化政府色彩、弱化行政性質，強化民間色彩和社會組織的發展趨勢。強化社會性，發展路徑應是政黨或政府職能外溢或外部化形成的各類人民團體、社會團體、行業協會，逐步向社會自發形成的各類民間組織靠攏。實踐中，地方政府的改革政策也是基于這一思路設計的。例如，廣東順德區政府設立的法定機構，作為過渡機構，在社會組織無法承擔移交的職能時，臨時承接政府移交的職能。然而，該機構的最終趨勢是逐漸擺脫政府控制，走向社會自治。然而，組織嵌入卻倒置了社會組織的發展路徑，向行政體系靠攏、尋求政府保護，而不是實現組織的獨立自主、成為社會組織。這客觀上增加了政社分離、去行政化改革的難度，加劇了行政權力在社會自治領域的侵蝕。不僅不可能培育出獨立的社會組織，還會導致政府的自我革命流于形式。
（三）資源依賴與功能轉移內容不平衡的悖論
社會組織對政府資源的依賴既是預期從屬的表現，也是預期從屬行為出現的主要原因。事實上，政府掌握的合法性資源對于社會組織的生存和發展至關重要。即使社會組織能夠自然地獲得社會合法性，如果沒有法律、政府和行政部門的認可和政府的支持，社會組織也很難健康有序地開展組織活動。二是對財力的依賴。當前，社會組織資金匱乏是普遍現象。在市場籌款渠道不暢通的情況下，向擁有大量資源的政府求助成為不少社會組織的選擇。資源依賴還導致政府職能轉移出現兩個矛盾的結果：一是政府依靠資源依賴引導社會組織發展，動員和整合社會力量充當政府公共服務的助手，提高政府公共服務水平。一定程度上的服務。功能轉移的有效性。其次，資源依賴導致社會組織選擇性地承擔其所承擔的職能，導致部分政府職能轉移失敗。
資源依賴理論認為，沒有一個組織是自給自足的，所有組織只能通過從環境中獲取關鍵資源（稀缺資源）來維持自身的生存。組織在獲取資源的過程中，不可避免地需要與外部環境進行交換，從而形成資源依賴關系。對于政府和社會組織來說，兩者之間的資源依賴關系是一種行政依賴性明顯的非對稱關系。這種不對稱的資源依賴關系使政府在職能轉移過程中處于一定的優勢地位。政府可以利用社會組織對其的資源依賴來引導社會組織的發展。這在實踐中體現為政府根據職能轉移的需要有選擇地進行。支持社會組織發展。當前，社會領域政府職能轉移主要集中在公共服務職能上。但多年來，在行政主導的政府與社會關系模式下，社會組織無論是數量還是能力都無法充分承擔政府轉移的公共服務。服務功能。在此背景下，政府將重點支持社會服務組織的發展，為其提供發展所需的空間、資金、技術、組織、合法性等資源，培養有意愿、有能力承擔公共服務職能的主體。增強政府公共服務能力，提高公共治理績效。唐文宇把這種政府與社會的關系模式稱為“行政吸納服務”。因此，社會組織對政府資源的依賴對于促進政府職能轉移具有一定的積極作用。
然而，資源依賴理論也指出，組織之間的資源依賴關系并不是一成不變的，組織會采取主動行動進行調整，以減少對外部環境的依賴。在職能轉移過程中，社會組織對資源依賴關系的主動調整行為主要表現為選擇性接受政府轉移的職能。選擇性繼承是指具有理性經濟人特征的社會組織，往往對政府轉移的職能進行成本效益分析，并以此為基礎做出收益最大化的選擇。一般來說，政府向社會組織轉移的職能包括主體資格職能、行業自律職能、公共服務提供職能和組織內部微觀管理職能。然而，功能轉移的內容不僅僅意味著資源，往往還伴隨著相應的責任和義務。也就是說，社會組織通過承接政府轉移的職能，確實可以獲得一定的組織效益，但也必須為此付出一定的成本。因此，社會組織會對是否接管政府轉移的職能進行成本效益計算，并做出是否接管的組織決策。只有當接管移交的職能能夠在短時間內給組織帶來顯著效益時，社會組織才會主動接管政府移交的職能。因此，投資成本高、回報周期長的政府職能自然不會受到急需資源支持的社會組織的青睞。導致一些政府職能無法轉移，最終未能轉移。
三、結論：重新認識社會組織的預期從屬地位
與傳統對政府與社會組織關系的靜態結構分析不同，預期從屬側重于動態行動分析視角，力求呈現國家權力與以政府和社會組織為代表的社會力量之間的關系。交互過程。預期從屬的三個維度：動力弱化、組織嵌入、資源依賴作用于政府職能轉移，產生三對悖論。我們需要考慮的是，社會組織的預期從屬行為是否會促進或阻礙政府職能的轉移。為此，我們需要重新理解社會組織的預期從屬，并提供對其合法性和不當行為的規范性解釋。鑒于政府職能轉移改革任務的長期性質，本文將改革目標分為各個階段（見表1），并認為判斷期望在政府職能轉移中的作用最終在于政府的改革環境目標。因此，根據政府對不同功能轉移階段的目標設定，本文認為，預期的從屬行為在不同功能轉移階段的作用也不同。
首先，預計從屬將促進政府職能轉移的最初目標的實現。在功能轉移的初始階段，政府正試圖在管理意義上實現效率目標，即實現政府職能的有組織的接管，而接管職能的社會組織可以有效地幫助政府管理公共事務并提供公共服務。預期的從屬主要促進了從三個方面轉移功能轉移的最初目標的實現：首先，它提高了社會組織與政府的利益之間的一致程度。如果社會組織在政府的期望方式中扮演政府要求的角色，那么政府將主觀相信社會組織與自身利益一致，因此，它更愿意采取合作態度來轉移職能。第二個是讓社會組織暫時擱置有關獨立和參與的辯論，并“通過參與實現增長”。現任政府對民間社會的獨立性高度敏感和警惕。社會組織暫時拋棄了他們對獨立的追求，而是專注于提高組織在提供公共服務時擔任政府助理的公共服務能力。這不僅將有助于實現社會組織的發展，而且還有利于政府職能的轉移。第三，組織合作為轉移政府職能提供了更多替代方案。為了獲得組織資源，社會組織將傾向于與政府合作，回應呼叫，并積極獲得正式地位，以執行政府職能并通過注冊或嵌入來購買公共服務。同時，他們將根據官方政府標準增加對自己能力建設的投資。根據政府的要求，這無疑將為政府提供更多的職能選擇。通過這種方式，政府可以找到愿意和有能力的治理幫助者，與此同時，社會還可以從執行轉移職能的情況下獲得組織發展所需的資源。
其次，預期的從屬將阻礙政府職能轉移的中期目標的實現。隨著職能的轉移不斷發展，改革目標開始涉及政治意義上權力重建和社會自主權的問題。在此階段，政府打算通過職能轉移來簡化管理和委派權力，并完全剝奪其在市場和社會中的長期自治；社會組織打算在接管職能的過程中發展組織自治并增強其自主權。預期從屬對功能轉移的中期目標的阻塞效應主要反映在兩個級別上：首先，函數的虛擬傳遞導致不完整的下放化。組織嵌入性建立了社會組織與政府之間的官僚主義和準釀酒組織結構。這些社會組織中的許多實際上都是作為政府附屬機構而存在的，政府將職能轉移給了這些組織。盡管從表面上看，已經實現了權力下放，但實際上，職能仍在行政體系中循環，權力仍掌握在政府手中。其次，組織和功能疏遠導致社會自主權薄弱。社會組織是社會自治的重要主題。獨立性和自主權應該是社會組織獲得自治的基礎。提供公共服務和公共利??益的表達也應成為社會組織的基本功能。但是，預期的從屬行為使社會組織能夠應對政府的需求并與政府的需求做出響應和合作，同時進一步削弱了社會組織對組織獨立性和自主權的追求，從而導致社會組織逐漸疏遠并成為依賴政府的附屬品。為了獲得組織發展所需的資源，社會組織不得選擇性地發展其組織職能，從而逐漸削弱表達公共利益和失去社會話語權利的功能。在這方面，擁有疏遠組織和職能的社會很難實現真正的自主權。
第三簡述政府文化職能的主要內容，國家與社會之間關系的最終方向仍然不確定。重建國家與社會之間的關系是政府職能轉移的最終目標。自第18個國會大會以來，審查了政府職能轉移的主要基于改革的論述，“公共服務和事項適合由社會組織解決，應移交給社會組織”，從而創造一種社會治理模式，共享和分享“加速政府和社會的分離，刺激社會組織的活力，并克服社會組織的行政化趨勢...居民的自治等等。從中可以看出，與國家與社會之間的良性互動建立合作治理關系是重組國家與社會之間關系的目標。國家與社會之間的這種新型關系本質上是一個強大國家和強大社會的關系模型。但是，期望的從屬偏向國家與社會之間的關系。對于政府而言，正如預期的那樣，從而阻礙了政府職能轉移的中期目標的實現，政府無法實現完全的權力下放。政府仍然控制著協會，行業自律，內部微觀管理和其他權力。在有限的行政資源和關注的情況下，這種多任務的環境將不可避免地影響政府的內部激勵措施，從而難以有效提高政府治理績效，政府治理能力的現代化也將受到影響。對于社會而言，當社會自主權薄弱時，社會很難建立公認的社會規范并相應地進行內部治理和事務管理。社會自主權的無能和效率低下的問題反過來加強了對政府的依賴。因此，預期的從屬行為無法達到國家與社會之間的良性相互作用和合作治理的狀態。充其量，這只是一個“政府依賴的社會”。
（省略的筆記）
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